第三部分 黄山模（mó）式的更新

7 经营体制（zhì）：多重使命指导下的市场（chǎng）操（cāo）作

黄山（shān）模式（shì）中（zhōng）的经营（yíng）体制问题,是比（bǐ）“遗产质量管理（lǐ）指标（biāo）”、“景区游（yóu）,区（qū）外居”旅游方式（shì）更为（wéi）深层的问题（tí）。现时黄（huáng）山面临的一切挑战都可以追溯到（dào）经营体制方面的原因。因此,经营体制的更新对（duì）黄山的未（wèi）来发展更为重（chóng）要。这里,首先必须破除（chú）黄山景区可以纯粹按（àn）市场（chǎng）体（tǐ）制（zhì）经营的神话；其次,应当认识黄山经营的多重使命；第三,讨（tǎo）论黄山经营体（tǐ）制更新（xīn）的主（zhǔ）要内容。

7∙1 黄山可（kě）以（yǐ）单纯按市场体制经营吗？

在中国,黄山景（jǐng）区第一个在管理中引入市场机制。这（zhè）是一大进步。它主要表现在经营意识上（shàng）,是对传统管理（lǐ）意识与管（guǎn）理体制的一大突（tū）破。这一（yī）点迄（qì）今仍是对的,而且在（zài）黄山未来的发展中,依然是必须（xū）坚持的关键经（jīng）验。然而,对于（yú）经营体制（zhì）的具体设计,黄山的做法则是有争议的。引入“市（shì）场机制（zhì）”是否意（yì）味（wèi）着黄山应纯粹按（àn）市场体制经营？意味着它可以像（xiàng）一个经（jīng）济（jì）企业（如国有企业（yè））那（nà）样以（yǐ）市场为（wéi）惟一准（zhǔn）绳进行纯商（shāng）业（yè）化经营？意味（wèi）着应当采（cǎi）用现时黄（huáng）山模式（shì）提倡和实施的（de）“一套班子,两块牌子”式的“所（suǒ）有权与经营权分离”？中（zhōng）国遗（yí）产界从（cóng）一开始就对这（zhè）些（xiē）想法（fǎ）、提法和做（zuò）法提出质疑。迄今6年的黄山实践已经表明（míng）：① 完全从“市场机（jī）制（zhì）”出发经营黄山,是错误的（de）；② 现时的黄山,事（shì）实上并（bìng）非真正的市（shì）场（chǎng）体制下的（de）经（jīng）营,而是一种（zhǒng）并非恰当的政府干预下的（de）并（bìng）非（fēi）恰当的市（shì）场经营。下面将分别对这两点（diǎn）结论加（jiā）以说明（míng）,尤其是对（duì）第（dì）②点结论。

之所以说“完全（quán）按市场机制经（jīng）营黄山是错误（wù）的”,是因（yīn）为黄（huáng）山迄今的实践表明,这（zhè）样做的（de）结果必然导致（zhì）“景（jǐng）区（qū）游,区外居”的放弃。黄（huáng）山股份公司为追求自身赢利（lì）,必然尽可能以高消费方式将尽可能多的游客留住景（jǐng）区,由此必然造成对遗产（chǎn）质（zhì）量破坏（huài）,从而出（chū）现了在黄山发展（zhǎn）旅（lǚ）游经济后（hòu）“景（jǐng）区的环境卫生和安（ān）全质量（即第 II 类（lèi）指标）提（tí）高,而遗（yí）产质量反而恶化（huà）”这一似（sì）乎（hū）怪（guài）异的（de）现象。另（lìng）外,这样（yàng）的（de）纯商业化经营（yíng）必（bì）然以其垄断性（xìng）而（ér）伤害游（yóu）客正当权（quán）益。

之所以说“现时的黄（huáng）山（shān）,事实上并非真正的市场体制下的经营,而是一种并非恰（qià）当的政府干预（yù）下的并非恰当的（de）市（shì）场经营”,是因为黄山在经营与处理社区关系上,受（shòu）到地方政府的很（hěn）大影响,但这种影响很大程度（dù）上（shàng）并不正（zhèng）确。

首先是黄山经营的收益（yì）与成（chéng）本问题。现时黄（huáng）山（shān）的经营收益对（duì）地（dì）方的（de）贡献,是向着屯（tún）溪,而不是向着（zhe）为之真正付（fù）出巨（jù）大成（chéng）本的地方。黄山的成本核算（suàn）并未（wèi）包括以下内容：① 周边（biān）社（shè）区为（wéi）其提供的景区土地；② 周边社区（qū）为其提供的（de）保护带土地；③ 周边（biān）社（shè）区为黄山森林防（fáng）虫、防火提供的物资与劳动力支（zhī）付；④ 周边社区（qū）为黄山污水和（hé）垃圾排放承担的（de）环境（jìng）代价。以上这些显性（xìng）的（de）与隐（yǐn）性的成本（běn）,由于（yú）地方政府政策,事（shì）实（shí）上未由黄山承担,而（ér）是周围社区无偿支付。这是任何一个完全按（àn）市场体制经营的企业不可能获得的政（zhèng）策补贴。地方政（zhèng）府的（de）这种干预,既（jì）妨碍了（le）黄山的合理经营,又恶化了与周边社区的关系。

其次,黄山的投资战略,也并非真（zhēn）正市场导向的。它的（de）投（tóu）资（zī）方向（xiàng）面向屯溪--浙江方向（xiàng）,而不是“两山（shān）一湖”的黄山区--合（hé）肥（féi）方向；它着（zhe）眼于非黄山的项目投（tóu）资,而不是深化黄（huáng）山新的（de）景（jǐng）点开发项目的投（tóu）资；等等。这些无不深深打着（zhe）黄山市（shì）政府的地方利益烙印。

现（xiàn）时黄山的（de）经营（yíng）体制,是所（suǒ）谓的“一套班子（zǐ）,两块牌（pái）子”式的“所有（yǒu）权与经营权分（fèn）离”。在最近几年关（guān）于（yú）国家文化与（yǔ）自然遗产管理体制（zhì）改革（gé）的论（lùn）争中,我们坚持反对“由遗产主管部门掌握所有权,由旅游部（bù）门行使经营（yíng）权”的“所有权与经（jīng）营权分离”。同样,我们也坚持（chí）反对遗产单位以“一套班子,两块牌子”式的“所有权（quán）与经营权分离（lí）”。这一方式在许多具有经营成（chéng）分的政府事业单位中都曾试用过（guò）。说是“分离”,实质未（wèi）分。这两块（kuài）牌子,一方面可使（shǐ）这套班（bān）子以（yǐ）拥有（yǒu）所有权（quán）的政（zhèng）府（fǔ）部（bù）门或（huò）机构的名义,享受一切政府特（tè）权；另（lìng）一方面又可使它以行使“经营权”的企业（yè）的名（míng）义,赚取利润。随着中国改革的深入（rù）,这一做法的（de）经（jīng）济之弊与政治之害,早已暴露无（wú）遗,被逐渐抛弃。现时（shí）的（de）黄山也（yě）到了该抛弃这种“一套（tào）班子,两块牌子”式的经（jīng）营体制的时候（hòu）了。

7∙2 黄山经营使命（mìng）的多（duō）重性

黄山经营体制的选（xuǎn）择与（yǔ）设计,必须考虑到它（tā）作为（wéi）世界级（jí）文化（huà）与自然遗产的特殊性质,以（yǐ）及由此（cǐ）产生的（de）它在经营时的特（tè）殊（shū）使命。

黄山作为资产（chǎn）,它既（jì）与国有企业的纯经（jīng）济资产不同（tóng）,又（yòu）与具有经（jīng）营性质（zhì）的非营利企业的非遗产类资产不同。之间的特性（xìng）比（bǐ）较可以概括于（yú）：① 遗产管（guǎn）理（lǐ）单（dān）位,在经（jīng）营上属于（yú）“非营利企（qǐ）业（yè）”,它与营（yíng）利企业的不（bú）同之处在（zài）于营利企业以赢（yíng）利为第一（yī）目标（biāo）,而非（fēi）营利（lì）企业（yè）应以社（shè）会效益（yì）优先；② 遗产单位与（yǔ）同（tóng）属“非营利企业”的非（fēi）遗产单位比（bǐ）较,由于资产特性不同,因而两者的经营要求也不同,非（fēi）遗产（chǎn）单位没有特（tè）殊（shū）的资产（chǎn）保护问题,而（ér）遗产单位必（bì）须“保护第一”,即（jí）“保护前提下的经营”。根（gēn）据文化与自然遗（yí）产的特性,一个中国（guó）的遗产单位,除了像（xiàng）任何企业一样需要追求经济效益外,还（hái）应具（jù）有更多（duō）的使命。这些使命（mìng）可以按其重要性排（pái）列如下（xià）：

Ⅰ．保护第一。由于遗产的惟一性与（yǔ）不（bú）可（kě）逆性,为了使它能被人（rén）类世代共（gòng）享,因而应将（jiāng）遗（yí）产保护永远置于首要的地位。它（tā）既（jì）是（shì）经（jīng）营的（de）前提（tí）,又是经营的（de）目标之（zhī）一,也就是说遗（yí）产经营应当有益于（yú）而不是有损于保护。

Ⅱ．文化价（jià）值导向。遗（yí）产价值的核（hé）心是它（tā）的广义文化价值（zhí）和知识（shí）价值,经（jīng）济价值是由此派生（shēng）而来的。因此,遗产经营应坚持文化价值导（dǎo）向,不能（néng）为经济利益而放弃（qì）或损毁（huǐ）遗产的文化价值。

Ⅲ．经（jīng）济效益核心。经济效益是经营的（de）题中之义,遗产经营同样如此。对（duì）于遗产经（jīng）营的“经济（jì）效益核心（xīn）”,应有（yǒu）全面（miàn）的与恰当的（de）认识（shí）。它应涵盖（gài）遗产单位本身的（de）收益与成本（běn）,又涉及（jí）对游客权益的保护与（yǔ）对地方经（jīng）济（jì）的贡献等（děng）。

Ⅳ．兼（jiān）顾公益性。文化与自然遗产本质（zhì）上或（huò）是由前人（rén）或是（shì）由自然（rán）界所创造,并（bìng）历史地传（chuán）承下来的。因而,对它们的享用（yòng）应具有一（yī）定的乃至相（xiàng）当的公（gōng）益（yì）性质。遗（yí）产经营必须兼顾这一原则。

Ⅴ．对社区（qū）和地（dì）方的经济贡献。遗（yí）产与（yǔ）人类的关系首先是（shì）从与周边社区的关系（xì）开始的。这涉及（jí）遗产权属、开（kāi）发（fā）利用（yòng）、保护等多个方面。这一关系,不管遗产采取怎样的经（jīng）营管（guǎn）理体（tǐ）制,都是（shì）始（shǐ）终存在（zài）的,并对（duì）遗产的保护和经（jīng）营有着（zhe）重大影（yǐng）响。因此,遗产经营应当充分考虑（lǜ）社区利益,并且（qiě）,随着（zhe）遗产经营效益和（hé）影响的扩大,逐步恰（qià）当地承担对社区乃至（zhì）区域经济发展的责（zé）任。

包括黄山在（zài）内的遗产单位,在实施市场化经营时,只有从上述多重使（shǐ）命（mìng）出（chū）发,才（cái）能真正（zhèng）构建体现遗产特点的经营（yíng）体制。据此,可以将这种经营体制称为“多（duō）重使（shǐ）命指（zhǐ）导下（xià）的市（shì）场化操作”,以取代对遗（yí）产的（de）“纯粹市场（chǎng）化经营（yíng）”或（huò）“并不恰当（dāng）的政府干预（yù）下的市场化经营”。

7∙3 黄山（shān）经营体制（zhì）的更新

黄山经（jīng）营体制更新的关键,是将（jiāng）其转（zhuǎn）移到“多重使命指导下的市场化操（cāo）作（zuò）”的轨道上（shàng）。这一（yī）经营（yíng）体制有三个特点：①它是与市场结合的；②它具有前述（shù）的多重（chóng）使命；③它（tā）需要接受政府干预,只是这种干预（yù）应当正确（què）。黄山现时（shí）的经营体制有必要进行以（yǐ）下变革：

Ⅰ．撤（chè）牌（pái）更名,实施国家公（gōng）园式（shì）的非营利性经营

现时黄山的“一套（tào）班子（zǐ）,两块（kuài）牌子”式的“所有权与经营权分离”是黄山经（jīng）营失误（wù）之根。这一提法完全不能正确与准确表（biǎo）述黄山（shān）这（zhè）一遗产在（zài）旅游经（jīng）济时代的（de）经营实（shí）质（zhì）。因此（cǐ）,应（yīng）当取（qǔ）消（xiāo）这一提法,并（bìng）且有步骤地将“黄山风景（jǐng）区管（guǎn）理委员会”与“黄山旅游发展股份（fèn）有限公司”、“黄山旅游集团”彻底分开。前者可继（jì）续以“黄山风（fēng）景（jǐng）名胜区”或更名“黄山国（guó）家公（gōng）园”,使之作（zuò）为（wéi）一个“非营利实体”来运（yùn）营（yíng）。后者则作为企业进（jìn）行纯商（shāng）业操（cāo）作。这样处理的意义在于（yú）,它们可以合法、合理、有效（xiào）地达到各自目标。对黄山风景区本身的经（jīng）营,黄山管委会既可自己操持,也可以特许

经营方式让“公司”和（hé）/或“集团”实施（shī）。对黄山管委会来说,它的（de）经营是非营利的,但完（wán）全可以也应当赢利（lì）①。它与营利性（xìng）经（jīng）营的重要区（qū）别在于：① 它是赢利的但不分红,而后者是（shì）赢利且分红（hóng）的；②它的（de）赢（yíng）利应用于遗产（chǎn）保（bǎo）护事业（yè）,而不是其他。

Ⅱ．创（chuàng）建服务于“景区（qū）游（yóu）,区（qū）外居”的经营制度

（1）旅店连锁经营（yíng） 黄（huáng）山（shān）的经（jīng）营体制（zhì）首先应为（wéi）“景区（qū）游,区（qū）外居”服务。无论是黄山管委会直接（jiē）从事旅店业经（jīng）营,还是通过特许经营方式（shì）转让出（chū）去,其关（guān）键（jiàn）举措（cuò）之（zhī）一是实行与（yǔ）区外旅店的连锁经营,将周边现有的（de）旅（lǚ）店以契约方式组织起（qǐ）来。这里将有待（dài）一系列制度创新,如连锁经营的内容、服务标（biāo）准（zhǔn）、利润分成、违约赔偿（cháng）、入盟（méng）与退出的规则（zé）,等等。

Ⅲ．创建服务于“景区游,区外居”的经营制度

（2）提（tí）高景区游客输运能力（lì）与效率 黄山的经（jīng）营体制为“景区游,区外居（jū）”服务的关键（jiàn）举措之二,是改善（shàn）景（jǐng）区内交通。为了既（jì）能有效地扩大景区的游览（lǎn）接待（dài）能力,在（zài）克服景（jǐng）区住宿制（zhì）约后,又能（néng）实现让（ràng）游客“区外居”的（de）目标（biāo）,创造良好的（de）输运条件使游客（kè）“进得（dé）来,出得去（qù）”,是（shì）极为必要的。景区游（yóu）客输运能力建设,既包（bāo）括工程设（shè）施（shī）等物质条件,又包括若干制（zhì）度条件。其中,直接与游客输运相关（guān）的制度,主要有索道服务规章（zhāng）；间接（jiē）与游（yóu）客输运（yùn）相关的制度有（yǒu）门票、缆车票

价、景区内保安（ān）规章,等等。尽（jìn）管上述规章制（zhì）度（dù）现在均已存（cún）在,但仍需按（àn）照“景区（qū）游,区外居”的方针,对（duì）它们进（jìn）行调整、充实（shí）、更新、完善（shàn）。

Ⅳ．调整黄山（shān）经营战略与投资方向（xiàng） 黄山现时经营战略与投资方向是在“并不（bú）恰（qià）当的（de）政府干预（yù）下的并不恰当的市（shì）场导向（xiàng）”下（xià）做出的,因而比较短（duǎn）视,比较偏（piān）颇,远（yuǎn）不能适应（yīng）与履行它的多重使命。根据“多重（chóng）使命指（zhǐ）导下的（de）市（shì）场操作”,它的经营（yíng）战（zhàn）略与投资方向应作以（yǐ）下调整（zhěng）,即“4个优先”：① 在黄山项目与非黄（huáng）山项目开发上黄山项目优先（因为黄山的旅游潜能远未得到充分发挥）；② 在非黄山项目（mù）开发

上,景区开发项目与非景区开发项目（如娱（yú）乐业等）比较,景区开发项目优先（这是黄山的职业责（zé）任（rèn）与特长）；③ 在现时黄山市范围内,周边社区与（yǔ）非周边（biān）社区比较,周边（biān）社区优先（这里既（jì）有伦（lún）理原因（yīn）,又有经济效益原因）；④ 在（zài）大区域层面（miàn）,向（xiàng）北（běi）、向“两山一湖”方（fāng）向与向南、向屯溪（xī）--浙江方向比较,应是向北、向“两山一（yī）湖（hú）”方向优先（这（zhè）里既有远期效益问题,又是属地经济利益问题（tí））。所谓“优先”应作这（zhè）样理解,即在投资条件与预期结果相似时,因其他因素而作出的选择。

8 行（háng）政建（jiàn）制：理顺黄山（shān）与社区（qū）、地方乃（nǎi）至区域经济的关系

在（zài）一定程度上（shàng）可以认为,黄山（shān）模式是（shì）现时行政建制的产物。现时行政建制对（duì）黄山的影响至（zhì）少与经营体制一样深刻（kè）,因为如前所述,现时黄（huáng）山的（de）经营体制（zhì）是（shì）“行政干预下的市场（chǎng）体（tǐ）制”。为了应对面临的（de）挑战,有关（guān）黄山（shān）的行政建制（zhì）必须变革。本章将首先讨论（lùn）行政建制与风景名胜区（qū）的一般关系,以说明为（wéi）保（bǎo）护与利用（yòng）黄山,需要怎样一种行政建制；其次,将论述现时行政建制（zhì）产生的各种弊病（bìng）；第三,将讨论（lùn）为适应黄山（shān）未来的发展,需对现时行政建制进行怎样变革（gé）。

8∙1 风景名胜区需（xū）要一种怎样的行政建（jiàn）制：兼论黄山

无论是中国的（de）风景名胜区,还是国外的（de）国家公园,都必须处于（yú）一定的行政建（jiàn）制之中。这（zhè）一（yī）点在中国显得更（gèng）为（wéi）重要。对景区管理者而言,景（jǐng）区的行（háng）政建制意味着他的行政地位,意味着他（tā）可获（huò）得（dé）的行政授权（quán）与制（zhì）度保障。另一（yī）方面,对与景区（qū）有关的（de）地方政府而言,当景区因旅（lǚ）游而成为一项重要财源时,景区的行政（zhèng）建制关系着（zhe）他能否从景区经营中获益（yì）。中国风景名（míng）胜区的行政建制的选择,受到来自这两个方面的严重影响（xiǎng）。处于（yú）旅游（yóu）经济（jì）的时代,一个（gè）风景名胜区的行政建制的（de）确（què）定,应当（dāng）满足（zú）以下3项（xiàng）要求：① 有利于风景名胜区的保护（hù）；② 有利于风（fēng）景（jǐng）名（míng）胜区（qū）的旅游经营；③ 有利于促进社区（qū）与（yǔ）地方经济的发展。这3项要求（qiú）中,第①②两项体现了（le）景区管（guǎn）理（lǐ）利（lì）益,第③项体现（xiàn）了社区与地方政府的利益。这3项要（yào）求对行政建（jiàn）制的影（yǐng）响表现为（wéi）：

Ⅰ．确定风景名胜区的（de）土地空间；

Ⅱ．确定风景名（míng）胜（shèng）区的行政（zhèng）级别；

Ⅲ．确定用于支持风景名胜区保护与（yǔ）旅游经（jīng）营的外（wài）围土地空（kōng）间；

Ⅳ．确定（dìng）风景名胜区与外围社区的行政关系。

黄山的行（háng）政建制,自1979年邓小（xiǎo）平（píng）视（shì）察黄山以来,经历了两个（gè）阶段。其一是（shì）1983～1986年的（小（xiǎo））黄山市阶段；其（qí）二是1987至今的（大）黄山市阶段。在（zài） 1983～1986 年,小黄山市以黄山景区（154km2）为核心,总面（miàn）积约1669km2,16万人口。黄山管（guǎn）理局为正（zhèng）厅级。黄山市为（wéi）县级市,由管理局主要（yào）负（fù）责人兼（jiān）市委、市（shì）政府的主要领（lǐng）导。对（duì）照前述关于风景名胜区在行政建制上的（de）要求,（小）黄山市（shì）是（shì）基本满足的（de）。应当说,作为“旅游（yóu）特区”的（小）黄山市行政（zhèng）建（jiàn）制,如同在同一时期诞生的深圳、珠海（hǎi）等“经（jīng）济特（tè）区”一（yī）样,是一个创（chuàng）举,是有极强的生（shēng）命力和广（guǎng）阔的前景的。然而,这一行政建制在实施3年后夭折了。其（qí）原因来自（小）黄山市（shì）、原徽（huī）州地区（qū）、安徽省,乃至中（zhōng）央政府等（děng）内（nèi）外上下多种因素。其（qí）中,有对（duì）黄山旅游经（jīng）济的认识问题,有出自地方利（lì）益与个（gè）人权益的争（zhēng）夺,有安于守旧的官僚（liáo）作风,等等。

8∙2 现时黄山行政建制的主（zhǔ）要弊病

1987年,黄山（shān）景区的（de）行（háng）政建制又（yòu）重（chóng）新回到（dào）1983年前的（de）轨道。现（xiàn）时（shí）的行政建制是经过1986年中共安徽省（shěng）委、安徽（huī）省人民政府文件《关于黄（huáng）山管理体制的通知》（皖［1986］31号）与（yǔ）国务院文件《关于安徽省（shěng）调整徽（huī）州地区行政区划的批复》（国函［1987］185号）而确立的。

这一改制（zhì）的（de）直（zhí）接结果是（shì）：①黄山（shān）的行政（zhèng）外围扩大为面（miàn）积为9970km2、人口为147万的（大）黄山市,分别为（小）黄山（shān）市的6倍和9∙2倍；② 黄山作为行政名称的地理标志,由原（yuán）黄（huáng）山脚下（xià）的（de）甘棠,移至距黄山80公里之遥的屯溪,它在一般地图上（shàng）有标志；③将（jiāng）黄山脚下的原（yuán）黄山市更名为“黄山区（qū）”,它在一（yī）般（bān）地图上不作标志；④ 为使相隔遥远的“屯溪”与（yǔ）“黄山区”构成新黄山（shān）市的城（chéng）区,将并不合格的岩寺镇作为“徽州区”拉入其内,从而形成中（zhōng）国行政地理上形状（zhuàng）怪诞的哑铃形（xíng）的黄山市市区；⑤ 割断（duàn）了黄山与周围社区（qū）（即原小黄山市现（xiàn）黄山区）之（zhī）间因天（tiān）然联系产生的必要的行政（zhèng）联系；⑥ 一些具有（yǒu）深刻历史文化内（nèi）涵的名称,如徽州、屯溪等（děng）,因行政地位下降而从一般地图（tú）上消失。更为重（chóng）要的是,这（zhè）种改制对黄山保护与旅游经济、对周边社区与地方经济,均产（chǎn）生（shēng）负面（miàn）影响。15年来,这（zhè）一行政建制的弊病（bìng）,已（yǐ）经充分地、越来越深地（dì）、尖（jiān）锐地表现出来。

Ⅰ．新的行政建制使黄山（shān）抛弃了自己身置（zhì）其中的黄山区,而选（xuǎn）择80公里之外的屯溪作为自己的旅游支持基地。这（zhè）一改（gǎi）变完全丧失了（le）原先（xiān）“黄山—（小）黄山（shān）市（即现黄山区）”组合（hé）具有（yǒu）的所有（yǒu）优势,因为：① 它使黄山（shān）实施“山上（shàng）游,山（shān）下（xià）居”基本成为空谈,从（cóng）而加剧（jù）了黄山景区（qū）的社区化与城市化（huà）；② 它大大提高了黄山的旅游经营成（chéng）本（běn）,并将（jiāng）这一成本不合（hé）理地转嫁到游客身上,进而制约黄山旅游经济的（de）发展；③ 它破坏了（le）与（yǔ）周（zhōu）边社区的关系,黄山旅游经济的最大受（shòu）益者不是（shì）为之（zhī）做（zuò）出实（shí）际牺牲的黄山区,而（ér）是无任（rèn）何牺牲（shēng）的（de）屯溪（xī）。

Ⅱ．当黄山（shān）旅游融入现黄山市的整（zhěng）个经济时,由于面积太大,人口太多,因（yīn）而不可能（néng）像（小（xiǎo））黄（huáng）山市经济那样变为（wéi）旅（lǚ）游经济的,不（bú）可能象深（shēn）圳那样获得特区型经（jīng）济的（de）发展优势（shì）,也不可能像深圳那样对区域经济起着（zhe）榜样和带动作用。深圳特（tè）区所（suǒ）以成（chéng）功而黄山（shān）特区所以失（shī）败,原因之一就在这里（lǐ）。这样（yàng）的（de）行政建制对黄山市、对皖南区域经济--尤其是（shì）对旅游经济（jì）--的发展极为不（bú）利（lì）。

Ⅲ．将徽州地（dì）区易名为（wéi）黄（huáng）山市,不仅（jǐn）使诸如“徽州”、“屯溪（xī）”等具（jù）有历史和文化（huà）意义的行政（zhèng）区划单位（wèi）消失,并且将原属徽（huī）州（zhōu）的绩溪、旌德、石台等（děng）县（xiàn）划出。这实质上取消了（le）徽州（zhōu）文化的崇高（gāo）历（lì）史地位,破坏了徽（huī）州（zhōu）文化的地（dì）理完整性,是对（duì）徽州文化遗产（chǎn）价值的自贬,以及对（duì）其旅游（yóu）价值（zhí）的自伤。

Ⅵ．将徽州地区易名为黄山（shān）市,不仅（jǐn）引起一系（xì）列地名混淆（黄山（shān）/黄山（shān）市/黄山区）,从而（ér）误导游客,伤害游客（kè）权益,而（ér）且引得（dé）“皖南（nán）处处皆黄山”,物泛而必自贱（jiàn）,使“黄山”之名（míng）大为贬值（zhí）。

Ⅶ．现（xiàn）时行政（zhèng）建制的另一个副作用是造成黄山市与黄山区之间的芥蒂和隔阂,甚（shèn）至表现在外资引入、国家项目申请（qǐng）等（děng）方面。

综上所述,黄山（shān）行（háng）政（zhèng）建制的改变（biàn）,受伤害（hài）的是黄山遗（yí）产（chǎn）保（bǎo）护,黄山旅游经济的发展,黄山周边社（shè）区的利益,黄山旅游者的利益,徽州文化及其丰富的文化（huà）遗产（chǎn）,以及实施（shī）“两山一湖（hú）”旅游发展战略的皖（wǎn）南区域经济利益；受益的仅（jǐn）有作为黄山（shān）市政（zhèng）府驻地（dì）的屯溪,而且仅是经济上（shàng）收益,而非文化收益（yì）。应当（dāng）指（zhǐ）出,上述弊病,自（大）黄山（shān）市成立以来,不断被预测和（hé）揭示。15年的历程（chéng）证明,这些（xiē）预测和批评是正确的。

8∙3 黄山行政建（jiàn）制（zhì）的更（gèng）新

现时黄（huáng）山的行（háng）政建制必须变更。由于事涉黄山与其他的具有（yǒu）旅（lǚ）游价值的文化和自然遗产,事涉与黄山有关的各方利益,事涉安徽（huī）省（shěng）对皖南经济发展的长远（yuǎn）战（zhàn）略（luè）安排,因此,对体制（zhì）变更方案的选择应当充分考虑以（yǐ）下（xià）要求（qiú）：

Ⅰ．保护。任何变更都应更为（wéi）有利于黄山及其（qí）他（tā）文化与自（zì）然遗产（chǎn）的保护,而不能有损（sǔn）于这（zhè）种（zhǒng）保护（hù）。

Ⅱ．利益。任何变（biàn）更都应（yīng）充分考虑有关各方（fāng）的现实与长远利益。这里（lǐ）所（suǒ）说的（de）“有关各（gè）方（fāng）”、是指“黄山”、“黄山市”、“黄山区”；这里（lǐ）所说的“现实（shí）与长远利（lì）益”,是指应充分满（mǎn）足它们各自合理的经济（jì）利益追（zhuī）求,并在不破坏（huài）他方合理利益追求的前（qián）提（tí）下,尽可能（néng）适度（dù）保留某方的既（jì）得经济利益。

Ⅲ．省（shěng）级经济发展（zhǎn）战（zhàn）略。由于黄山的旅游经济会激发和带动皖南地区众多依（yī）托于文化和自然遗产的旅游（yóu）开发,因此,任何体制变更必须适应和促进（jìn）安徽省皖南经（jīng）济发展战略,尤其是在2000年（nián）正（zhèng）式提（tí）出并得到中央（yāng）认（rèn）可（kě）的“两山（shān）一湖”旅游（yóu）经济发展战略,而不应妨碍与干扰这一战略。

9 黄（huáng）山（shān）模式（shì）的命运

9∙1 黄山的（de）困境

尽（jìn）管（guǎn）黄山模式（shì）曾给黄（huáng）山带来辉（huī）煌（huáng）,曾一度成为（wéi）中国文化与自然遗产单位引以效法（fǎ）的榜样（yàng）,但这一模式本身的三大缺陷（遗产质量管理方面（miàn）,经营体（tǐ）制方面,行政建制方面）自其实施之（zhī）日起就已或先或后（hòu）被不同的人（rén）们指出过。其（qí）中,遗产质（zhì）量管（guǎn）理指（zhǐ）标问题,不独黄山,也是中国（guó）遗产管理的共同问题；黄（huáng）山的经营体制,一开始（shǐ）就受到（dào）遗产界的质疑（yí）与批评,并且这（zhè）一批评不是随时间而削弱（ruò）,反而更（gèng）尖锐（ruì）了；对黄山行政建制的批评更是（shì）如此,它不仅在遗产（chǎn）界,而且遍及中国政界（以中国人大与政协为代表）和（hé）社会（huì）各界。如果说上述问（wèn）题（tí）在开（kāi）始时尚（shàng）属（shǔ）“青萍之末”,那么在（zài）今（jīn）天（tiān）看来,它们已关系（xì）着黄山未来的命（mìng）运（yùn）。

Ⅰ．遗产质量挑战黄山（shān）作为世（shì）界级（jí）遗产的资格

近些年来,中国一些世界（jiè）遗产单（dān）位（wèi）与（yǔ）风景名胜区开始意识（shí）到（dào）“精美的建（jiàn）筑”或“高档（dàng）旅游服务”对遗产质量的（de）伤害。一些地方政府以法规或行政命令的（de）方式要求将宾馆饭店等与遗产保护无关的建（jiàn）筑（zhù）拆除或迁出遗产区。其（qí）中,采取大规模行动的有（yǒu）九（jiǔ）寨沟、张家界、平遥（yáo）古城；以法（fǎ）规形式（shì）公（gōng）布的（de）有（yǒu）四川（chuān）省。

2002年5月,联合（hé）国教科文组织发布对世界级遗产进（jìn）行检（jiǎn）查的（de）通知（zhī）,以及将因管理不善（shàn）而受到破坏的世（shì）界遗产从《世（shì）界遗产名录》上撤除的警告。然而,黄（huáng）山（shān）却以（yǐ）五里桥水库、大型提水配（pèi）水工程、西海山庄等工程,以及实则为“景（jǐng）区游,景区住”服务的远期供水（shuǐ）规划,向人们昭示它在反其（qí）道而行之。或许黄山管（guǎn）委会希望向（xiàng）人们展示一个典雅（yǎ）、现代的“别（bié）墅型”黄山、“山城（chéng）型”黄山,但它们（men）均不是人们期望中的“遗产”黄山。当黄山愈是走向“别墅”、走（zǒu）向“山城”,它（tā）离“遗（yí）产（chǎn）”将愈（yù）远,它（tā）距从《世界遗产名录》下（xià）撤的日（rì）子则愈（yù）近。因此,一（yī）些（xiē）国内媒体（tǐ）以黄（huáng）牌警（jǐng）告（gào）黄山,并非危（wēi）言耸听（tīng）。

Ⅱ．经（jīng）营效益挑战黄（huáng）山的经济前景

20世纪90年代（dài）以来的黄山旅游（yóu）统计表明：黄山旅游规模（即游客量）变（biàn）化不大；旅游效益主要依赖高门票（piào）、高（gāo）缆车票,以（yǐ）及高旅店消费。这（zhè）一状况是其（qí）经营体制导致的。“景区（qū）游（yóu）,景（jǐng）区住”方式必（bì）然使（shǐ）旅游经营（yíng）成本过高（gāo）；由于（yú）将这一成本转嫁到游（yóu）客身上,必然制约着游客的（de）旅游意（yì）愿。另外,黄山景区内外交通安排的失调,以及因投资方向（xiàng）外移而造成黄山新景点的开发不（bú）力,也限（xiàn）制了黄山的可进（jìn）入性与吸（xī）引力。可（kě）见,黄山的旅游（yóu）经营（yíng）效益（yì）并不（bú）理想。以黄山的景（jǐng）观品位、景观多样性以及景（jǐng）观（guān）空间,与中国其他风景名胜（shèng）区相比,它应有远比现时大（dà）得多的旅游（yóu）接（jiē）待能力。另（lìng）外,受黄山经营（yíng）制（zhì）度影响最大的（de）是地方经济。黄山旅游规（guī）模不大且增长缓慢,将使（shǐ）地方（fāng）无法从中获得（dé）所期望的也是理应获得的经济利（lì）益。这些前（qián）景威胁着（zhe）黄山（shān）的经济命运。

Ⅲ．社区问题（tí）挑战黄（huáng）山的行（háng）政建制

黄山与包围着它的黄山区,至（zhì）今仍非（fēi）一个（gè）行政（zhèng）整（zhěng）体（tǐ）。现时的（de）黄山（shān）是黄山区（qū）中享有特权的行政“飞地”。这就是（shì）说（shuō）,它可以享用黄山区提供的一切便利（lì）,但无（wú）需向黄山（shān）区支付（fù）与这（zhè）些便利相当的报酬。这（zhè）一极不公正、极不平等、极不正（zhèng）义的关系,是由现时（shí）黄山行政（zhèng）建制造成的（de）。这一状况,在行政权利可以游离甚至高于法制时,或许还有生存空（kōng）间。但是（shì）,随着中国日益走向以法治国、以德治国,随着中国市场经济体制日益完善,它必将扭转。在黄山市政府与黄山管委会缺乏（fá）改变现时政策的自觉性的情（qíng）况下,这一体（tǐ）制（zhì）可能会面临周边社区通过行政诉讼手段进行的（de）自下而上的抗争。

Ⅳ．安徽省旅（lǚ）游发展战略挑战黄山（shān）的行政（zhèng）建制

从旅游经（jīng）济（jì）角度（dù）看（kàn）,黄山不仅（jǐn）关系着（zhe）黄山区,不仅关系着黄山市,它还是（shì）安徽省（shěng）旅游发展（zhǎn）战略--尤其是皖南旅游发展战略--中的中（zhōng）心环节。现在,安（ān）徽省已经（jīng）提出（chū）“集中力量（liàng）加快‘两山一（yī）湖’旅游经济发展（zhǎn）,加速形成以‘两山一湖’带动全省旅（lǚ）游经济大发展的格局”的战略设想,并由世界（jiè）旅游组织（zhī）协助（zhù）制定了（le）一个合理且富有想象力的全局性（xìng）结构规划。然而,现时黄山的行（háng）政建（jiàn）制及其影响（xiǎng）下的经营（yíng）方向是（shì）与上述战略背道而驰的。它的经营和投资方向（xiàng）不是向北,向着与“两山一湖”的协同,而（ér）是向南,向着黄山市（屯溪（xī））乃至浙江方（fāng）向；不是致（zhì）力于（yú）黄山等（děng）遗产资源的全面和深层开（kāi）发（fā）,而是（shì）向着非遗产类（lèi）资源的开发与经营（yíng）。这样,黄山现时行政（zhèng）

建制与安徽省（shěng）旅游（yóu）发展战略之（zhī）间（jiān）必（bì）然出现不协调与（yǔ）矛盾（dùn）,而且必然趋（qū）向尖锐。这意味着（zhe）黄山行政建（jiàn）制必（bì）将面临由上级政府推动的变更。

9∙2 决定黄（huáng）山（shān）模式命运的力（lì）量

黄山模式的更新主要涉及（jí）“遗产（chǎn）质量管（guǎn）理”、“经营体制（zhì）”、“行政建制”三个方面。从本报告前面的分（fèn）析可（kě）以看（kàn）出,行（háng）政建制是第一位（wèi）的,最为关键的（de）；经（jīng）营体制是第二位的；遗产质量（liàng）管理是第（dì）三位的。能对这三个方面具（jù）有影响力的,有来自黄山内部与外部的6股力量。其（qí）内（nèi）部力量是（shì）：黄山（shān）管（guǎn）委会,黄山市（shì）政府（fǔ）。其外（wài）部力量（liàng）是：安徽省（shěng）政（zhèng）府,建（jiàn）设部,联合国教科文组（zǔ）织,以及社（shè）会各界（当地社（shè）区,专（zhuān）家,媒体等）。这些力量对黄山模式的影响范（fàn）围与影响程度是不（bú）同的。

Ⅰ．社会各界对（duì）黄山（shān）模式的影响,尽管全（quán）面,但是间接的,有限的。他们的要求必须通（tōng）过（guò）行政部门才能实现。

Ⅱ．黄山（shān）遗（yí）产质量管理。虽然同（tóng）时受各个方面的影响,但国（guó）家建设部与联合国教科文组织（zhī）可以起更为关键的作用。因此（cǐ）,“遗产质量管（guǎn）理指标体系”的更（gèng）新,相对（duì）而言易于实现。

Ⅲ．黄山的经营体系,主要受黄山管（guǎn）委会与黄山市政府的影响（xiǎng）。由于黄山市主（zhǔ）要负（fù）责人兼（jiān）任黄山管（guǎn）委会的主要领导,因此,黄山市的（de）影响是关键性的。

Ⅳ．黄山的（de）行政（zhèng）建制（zhì）,主（zhǔ）要受（shòu）安徽省政（zhèng）府、民（mín）政部与黄山市政府的影响（xiǎng）。由于安徽省政府所处的地位（wèi）,它的影响是最为关键（jiàn）的。

可见,黄山与黄（huáng）山（shān）模式的命运主要是由（yóu）黄（huáng）山市政府与安徽（huī）省政府决（jué）定；由于行政建制（zhì）最（zuì）为关键,所以（yǐ）安徽省政府对黄山模式（shì）的更新可以起主导作用。

9∙3 两（liǎng）种（zhǒng）前途

在一定意（yì）义上可以说,现时黄山模式的（de）命运与（yǔ）1997年（nián）前后中国乡镇企业模式的命运颇为相似。它们都产生于中国改革进程中,都对各自事业做出了贡献,但在它们发展到（dào）一定（dìng）阶段时,都面临进一步改革（gé）,面临（lín）“改则生、不（bú）改则亡”的生死存亡问题。黄山模式（shì）的更新应是没有（yǒu）疑义的。它应从中国乡镇企业从历史到现（xiàn）在的演（yǎn）进中汲（jí）取教训（xùn）,自觉地促进黄（huáng）山模式的二次创新。

影响黄（huáng）山（shān）模式（shì）更新（xīn）的关键（jiàn）力量是黄山市政府（fǔ）和安徽省政府。黄山与黄山模式的命运主要由他们决定。如果黄（huáng）山市（shì）政府能（néng）自觉地意（yì）识到更新的（de）必要（yào）性,并能主动接受更新（xīn）,那么黄山（shān）模（mó）式的更新将会较为迅速和顺利。如果安徽省（shěng）政府能深刻（kè）意（yì）识到更新的必要性,并直接指导这一更（gèng）新,那么黄（huáng）山模式的更新（xīn）将能较为（wéi）完满地实现。如果黄山市政府（fǔ）没有更新的觉（jiào）悟,并且安徽省政府缺乏（fá）实施更（gèng）新的明智、果断与坚（jiān）持精神,那么（me）黄山模式的更新（xīn）将会（huì）成为空谈,黄山模式将会像中（zhōng）国改革事业中（zhōng）形形色色的历（lì）史（shǐ）过客一样,逐渐走向（xiàng）消（xiāo）失；黄山将会（huì）深（shēn）深纠（jiū）缠于遗产保护、经营、与社区关系的（de）种（zhǒng）种纷扰中；安徽省的“两山一湖”战略（luè）因缺（quē）乏黄山这一关键（jiàn）角色而成为跛足规划（huá）。这一前（qián）景（jǐng）是任何（hé）人都（dōu）不（bú）愿看到的。

黄山应当追求另一种前景,即模式更新的（de）前景。这不仅因为黄山有着制度创新的传统,拥有一批具（jù）有（yǒu）高度专（zhuān）业智慧（huì）、职业精神（shén）和事业心（xīn）的管理经营人才,而且因（yīn）为它现正处于十分有益于模式更新的（de）时间（jiān）与空间。就时间而（ér）言,现在中国对体制改革的认识远比过去更为成（chéng）熟,对（duì）遗（yí）产价值及其（qí）资产（chǎn）性（xìng）质的认识远比过去更为完整（zhěng）、准确,对遗产在未来（lái）经（jīng）济和社会发展中的作用（yòng）的（de）认识远比过去（qù）更为明晰。就空间而言,黄山所处的皖南地区（qū）聚（jù）集着中国乃至（zhì）世界并不（bú）多见的文化与自然遗产（chǎn）群（qún）,它们涉及人文景观、自然景观、地质景观等（děng）诸（zhū）多方面,丰（fēng）富（fù）、多（duō）样,且独特。安（ān）徽省（shěng）在中（zhōng）央政府（fǔ）支持下正将它们的（de）旅游开发作（zuò）为皖南经济（jì）发（fā）展战略的（de）重点。有（yǒu）着（zhe）上述这些（xiē）条件,在安徽省（shěng）政府（fǔ）、国家建设部、国家民（mín）政（zhèng）部的领导下,充分利用国内外智力（lì）、财（cái）力（lì）资源（yuán）,并以“退耕还林”、“退耕（gēng）还草（cǎo）”、“退田（tián）还湖”的气（qì）魄,黄山模式更新（xīn）一定（dìng）会成功,一定会焕发新的生命力,一定（dìng）会成为我国遗产事（shì）业发展新阶段的（de）一面旗帜。